收藏本站   | English

《国际石油经济》:中国“一带一路”能源合作将由双边向多边转换

来源:本站 日期:2016-09-06 浏览量:

习近平主席提出的“一带一路”政策将重新定义亚欧能源与地缘政治格局。中国实施“一带一路”倡议的大额投资与工程项目,优先考虑包括能源领域的基础设施建设,例如跨国油气管道和能源枢纽建设,可以说能源合作是中国“一带一路”的重要组成部分。

一直以来,中国的国际能源合作多采取双边合作的模式,而“一带一路”涉及的基础设施建设均是跨国项目,例如连接中国和多个国家的油气管道。随着“一带一路”政策的逐步实施,中国过去以双边关系主导的能源合作,未来将会转换为多边合作机制。

在中国投资“走出去”的这些年,中国的对外能源政策与投资一直受到西方学术界和政府的批评。这些批评侧重于中国的双边行为对世界能源格局的影响,却忽略了中国对区域的潜在贡献。中国政府表示,“一带一路”旨在促进地区繁荣与双边利益。这反映出中国能源战略未来的走向:从能源外交转变为全球性的能源管理,这即是本文探讨的主题——“一带一路”能否促进中国在能源合作领域的多边参与。本文将通过中国与中亚的能源合作以及中国对多边平台能源宪章的态度,分析“一带一路”多边能源合作的前景。

1 “一带一路”的背景、目标和途径

“一带一路”是中国对亚欧地区合作的未来规划,旨在通过一系列小型计划和工程项目,推动中国经济、外交和安全政策的发展。习近平主席在2013年9月首次提出“一带一路”概念,2014年3月中国官方文件正式提出“一带一路”。这意味着,作为世界上最大经济体和能源消费国之一的中国,为应对全球经济放缓,提出了全新的、与地缘经济密切相关的外交政策概念,发展友邻关系成为中国外交战略的侧重点。在“一带一路”倡议里,能源合作是重中之重。在这一领域,中国的对外双边关系会在将来转换为多边战略计划下的区域性的多边参与机制。

1.1新一轮对外开放

从地缘上看,“一带一路”涉及65个国家、44亿人口,覆盖亚欧地区六大经济区,从东南亚、南亚延伸到非洲、欧洲。“一带一路”是要以中国巨大的投资贸易潜能促进地区合作,转移中国的过剩产能,在解决中国面临的经济问题的同时,促进地区安全与政治稳定。也可以说,这是中国为了解决生产过剩、劳动成本提高、西部发展滞后而进行的新一轮对外开放。对此,中国期望在基础设施建设、政策、金融、贸易和人文五大领域增强与“一带一路”沿线国家的联系。

基础设施建设是首要目标。“一带一路”会大力拓展陆上集装箱贸易,增加地区在生产、交通、港口、公路、光缆、机场、能源基建和价值链层面上的共同利益,这些均与能源合作有直接或者间接的关系。通过“一带一路”,中国企业的投资与中国国家战略可以有效地连接起来,从而让中国与其他亚欧国家建立起更为紧密的经济联系。

1.2对接国内,稳定周边

看上去“一带一路”关注的是海外投资,其实“一带一路”与中国国内经济的发展战略息息相关。“一带一路”的每个经济走廊都与中国国内的某个省区(市)对接,中国相关省区(市)在“一带一路”中扮演着重要角色,每个省区(市)也都有各自的利益考量,都想增加自身在中国国际经济和外交政策上的影响。作为全方位的经济政策,“一带一路”甚至可使中国地方政府加大经济规划力度。

“一带一路”对地区安全也很重要。传统上,中国认为互相联系,特别是交通和能源基建层面的连接,是促进双边经济发展的关键,而经济是地区稳定的重要指标。经济不稳会造成政治不稳定,如果周边国家的经济放缓,很可能会导致地区特别是边境地区的不稳定,最终将影响中国的政治和社会稳定。因此,对中国来说,“一带一路”也是巩固中国与邻国政治秩序的保障。

1.3官方支持,项目主导

西方学术界和政界普遍认为,“一带一路”是中国自上而下、中央集中指导下的亚欧投资战略,涉及官方政策和财政支持。在实际操作中,“一带一路”的推进依靠的是具体工程项目的实施。如果没有具体项目,也就没有中央的政策和财政支持。中国企业首先要获得项目,才能申请贷款或特殊政策的支持,这就解释了“一带一路”项目缺乏集中性,以及中国企业积极竞标海外投资项目的原因。

总的来说,“一带一路”是中国提出的庞大而又具有包容性的倡议,目标是减少中国与周边国家经济的消极增长。此外,中国准备通过对海外直接投资,巩固和促进长期的地区政治稳定[8]。“一带一路”项目投资以及中国经济和安全的稳定,都需要紧密的地区合作,这将促使中国从双边战略向多边政策转变,亚欧地区的地缘政治格局也将因此被重新定义。

2 “一带一路”中的能源合作问题

“一带一路”非常复杂,是一个长期倡议,涵盖经济、社会、外交等方面。为了“一带一路”地区的共同发展和繁荣,中国需要关注四个方面:基础设施建设、产业整合、金融机构和区域管理。能源合作一般也会涉及这四个方面。

2.1能源基础设施建设

大型基建项目可以促进地区经济的发展,转移过剩产能和剩余劳动力。建设基础设施网络,可以在经济和政治层面上把“一带一路”沿线国家更加紧密地联系在一起。“一带一路”优先推进基础设施建设,包括与能源相关的基础设施建设,不仅有油气管道、炼油厂、输电走廊、太阳能板等能源设施的建设,还有公路、铁路、港口等交通网络的建设。除了能源公司,其他相关行业(例如建筑业)也会参与“一带一路”的能源基建工作。

2.2能源产业整合

“一带一路”能源合作有助于整合并升级能源产业。中国希望“在煤炭、石油、天然气、金属矿产和其他传统能源领域扩大开发合作”,“推动周边地区的能源加工和资源转化合作,开发能源资源,整合产业链”。随着石油价格下跌,中国企业通过“一带一路”收购能源资产有了更多优势,还可以促进能源相关产业的发展,例如化肥工业、农业生产、灌溉管理和天然气销售。这是扩大能源设施整合、上中下游市场整合的有效途径。除了推动国内经济的发展,还可以推动新疆等关键地区(能源)中心的建设。

2.3新金融机制

由于“一带一路”项目规模巨大,能源工程需要大量投资。中国企业投资依赖私有与公共两个渠道融资,而非独立集资。如此大规模的战略性金融安排只能通过成熟的金融机构调控,例如国家开发银行、新成立的亚洲基础设施投资银行和丝绸之路发展基金等。金融机构的支持关系到能源投资的密集程度、全球能源定价的决策力和人民币的国际化。在金融机构与能源市场条件方面,尽管中国及周边国家与西方国家之间还存在较大差距,但是中国正努力通过“一带一路”改变这种状况。

2.4区域能源治理

近几年,随着中国海外能源投资的增加,出现了越来越多的贸易纠纷和跨境运输问题。“一带一路”倡议提出后,中国的跨国能源项目越来越多,与周边国家的联系更为紧密,因此更加需要加强对海外能源投资的保护。国际机构和条约是一种保护机制,不过盲目加入相关的国际能源机构或者条约并不可取。对中国更为有利的方式是,建立一个亚洲主导的能源机构,这样中国才能更为自主地制定多边合作游戏规则,促进地区间的能源贸易、投资和交通发展。

3 中国与中亚的能源合作成果与投资保护机制

跨国能源基础设施一旦建成,将促进中国和邻国的联系,增加地区贸易,提高对投资保护和跨国管理的需求。“一带一路”跨国能源基础设施建设将促使中国的国际能源合作走向多边化。

3.1中国与中亚的能源合作堪称范本

从地理上看,中亚是“一带一路”的中心,也是中国以前实行“走出去”战略的第一站。从经济上看,自从中亚各国建国以来,中国与中亚在投资、跨国基建领域一直有着密切的经济联系。从政治上看,中亚地区的安全关系着中国国内的稳定,特别是新疆地区的稳定。中亚丰富的能源投资机会,是实现双方互利互惠合作的基础,能源投资带动的跨国基建项目已成为多边合作的基础条件。自2003年胡锦涛主席访问哈萨克斯坦后,中国与中亚国家就展开了密切的能源合作,特别是跨国油气管道的建设。中国与中亚能源合作的关键是减少贸易壁垒,实现互连互通,这正是“一带一路”的理念所在,可以说,中国与中亚的能源合作为中国与其他地区的合作提供了范本。

经过20多年的发展,中国与中亚的合作日趋成熟,有以下几个特点。

一是规模更大、更多元。中国与中亚的合作覆盖了从上游开发,包括矿产资源和铀矿冶炼,到管道建设、化工等下游产业。

二是所有权和合同结构更加多样。中国与中亚国家在建立合资企业、产品分成协议、企业并购、互惠信贷等方面的合作更加成熟。同时,中国企业开始在能源投资、贸易和中转领域与西方企业合作,建立合资企业,通过与第三方合作来分摊风险。

三是合作框架机制更趋完善。中国与中亚国家的经济政治联系越来越紧密,且在具体的能源项目合同上得到体现。国家间双边合作协议更加完善,同时出现了一些多边合作形式,例如上海合作组织,共同关注地区安全、经济发展、能源合作等。

在众多成果中,中亚与中国之间天然气管道的建设被认为是中国与中亚能源合作的最大成就之一,也是中国首个且至今规模最大的跨境天然气管道。该项目最初计划修建一条连接中国和哈萨克斯坦的管道,2007年乌兹别克斯坦和土库曼斯坦加入后,就由一个双边项目扩展为多边项目。管道横跨土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和中国6个国家,土库曼斯坦通过管道向中国输送天然气。这为中国和中亚国家的跨国基建奠定了基础,推动了中国通过多边方式寻求更好的能源管理、投资管理、中转管理等。

3.2能源合作保护机制可借鉴能源宪章

尽管跨国管道等能源基建工程为中国与中亚的能源合作带来了许多积极的效应,但一些潜在的风险也开始威胁能源供应的稳定性,例如当地政局的稳定问题、危机处理机制缺乏、管道沿线国家能力不均等。目前,中国在中亚地区的能源投资主要依靠的保护机制包括双边投资协议、备忘录(MOUs)、政府间协议和类似上海合作组织的多边合作机制。但以上机制的主要关注点是管道运行的稳定性,且大部分停留在企业层面,缺乏法律约束力,无法应对运输中断、地区动荡、商业纠纷、管道运输水平参差不齐等带来的损失,因此需要建立多边法律框架来保护中国与中亚的能源合作,应对各种突发情况。

“一带一路”能源合作需要更有效全面的国际法律框架来保护投资,可以借鉴能源宪章条约等现有的机制。能源宪章条约(EnergyCharterTreaty)签署于1994年,目的在于为能源投资提供全面保护,减少国际能源合作中的商业风险①。能源宪章条约针对竞争、透明度、主权、税务和环境提供保护,涵盖了能源投资保护、能源贸易公平、纠纷解决机制、早期预警机制等。能源宪章条约本是为了克服欧洲与中亚国家间经济差异带来的风险,随着中国等亚洲新兴国家的出现,该条约开始为亚欧间能源合作发挥作用。更重要的是,“一带一路”沿线大部分国家,包括中亚、中东各国,都是能源宪章条约成员国,令能源宪章更具参考意义。

随着在国际能源市场中的活跃度提升,中国在2001年成为能源宪章观察员国[9]。过去几年,中国国家发改委、能源局以及中国石油天然气集团公司(简称中国石油)的人员曾到能源宪章条约在布鲁塞尔的总部进行交流,中国参加了中亚区域能源合作工作组,旨在改善地区市场标准与能源合作,特别是在电力领域。2015年,中国签署了国际能源宪章的声明,宣告与签约国增强能源合作的政治意愿②。中国石油也申请成为能源宪章产业顾问小组(IAP)成员,以增进与企业部门的对话,并特别关注投资、跨境能源贸易、中转、运输、缓解危机、改善产业环境等方面。

能源宪章作为最全面的国际能源合作框架,具备能源投资相关的法律框架。中国如果能正式加入能源宪章,有利于中国与中亚国家建立长期稳定的关系,并有利于中国增强在全球能源管理中的影响力。

4 中国能源多边合作现状与发展前景

中国对中亚的能源投资日益增长,但目前中国在中亚的能源项目仍是以双边为主,因为这样更为直接和高效。中国签署的与能源宪章相关的协议不具有法律约束力,因为中国政府十分警惕2014年尤科斯事件中能源宪章条约被用来起诉俄罗斯政府的情况,这一事例反映了签署能源宪章条约存在的风险。

4.1中国能源多边合作现状

中国现有的能源合作由双边转为多边还存在以下三大阻力。

一是缺乏多边合作的紧迫感。研究政策转变成因的学者指出,当“现有政策制定者无法再应对历史背景的变化时,就需要一个新的目标和政策工具”[10],以及“干预机制”[11]。21世纪初,中国政府非常关注油价上涨带来的连锁反应。在金融危机中,中国的能源需求与石油对外依存度急速上涨,对此,中国对“走出去”战略进行了调整。全球能源治理曾被认为是解决上述危机的措施,当时中国意识到参加全球能源合作体系的重要性,也就是通过多边组织来稳定能源市场[12-14]。当双边合作已经无法协调国际能源问题时,中国选择了多边合作方式,可见,中国是否开展多边合作取决于问题的严重性。目前,中国与中亚能源合作发展稳定,管道运作尚未出现重大危机,尽管中国对其中亚能源投资的保护需求日增,但对合作机制多边化仍缺乏紧迫感。

二是中国能源管理制度碎片化。中国的能源管理涉及20多个部门,并且职责重叠。政策由不同政府部门制定,再由不同的执行者执行。在中国的能源管理结构里,中央政府并非永远拥有最大的影响力,地方生产依赖地方政府,海外投资的情况也是如此,因为这样更为有效和直接。

三是更习惯于双边的能源合作。不同地区有不同的历史和文化,中国国内的政治和经济发展水平,使双边合作更加直接[15]。大部分时候,中国认为双边合作更为有效和便捷,参与的成员越少,沟通成本越低,越容易取得利益。尽管多边合作已经开始引进,但双边仍然是中国国际能源合作的重要部分。由双边向多边合作转变需要一定时间,不会一蹴而就。

4.2建立中国或亚洲主导的多边合作机制

虽然中国对加入现有多边合作平台的意愿和紧迫感较低,但是这不意味着中国拒绝在“一带一路”倡议中采用多边合作的方式。以中亚地区为例,相关企业和部门已经意识到跨国管道存在的潜在风险,跨国基建投资已经成为推动区域多边合作的动力,中国以及“一带一路”沿线国家由双边合作转向多边合作只是时间问题,其路径离不开以下三点。

一是不盲目加入现有多边体系。中国不会直接加入已有的多边体系。虽然直接加入已有的多边体系有积极意义,但目前还不具有足够说服力。目前国际组织面对的困难在于,它们的邀请都是在自愿基础上单方面发起的,中国虽然同意尝试,但不承担相关组织义务,也不想受条约约束而蒙受潜在风险。

二是借鉴已有的多边体系。中国目前在与国际能源组织的谈判上有优势,国际能源组织亦愿为中国做出改变。实际上,中国与现有多边体系的合作并非要选择加入,而是中方从现有多边体系中学习有用的部分,再加以修改并应用在“一带一路”框架中。

三是建立中国或亚洲领导的多边合作机制。中国及“一带一路”沿线国家更愿意成立亚洲主导的区域性机构,例如亚洲基础设施投资银行、丝路基金和上海合作组织等。随着中国与“一带一路”沿线国家合作的深入,大家开始意识到危机的存在,并且着手研究自己的多边合作机制。从长期来看,中国在“一带一路”中的能源投资会让沿线各国走向多边合作,但不一定依靠西方主导的机构,更可能构建亚洲主导的多边主义。

结语

在“一带一路”倡议之前,中国已经投资了大型跨国基建项目,例如中亚的跨国天然气管道,这些项目需要多边的合作方式来确保投资安全。“一带一路”意味着中国会把这类能源投资项目复制到其他地区,例如中东或南亚。

只要中国继续“走出去”,就会面临投资和政治风险。虽然中国建立了一些机制,但是还不足以帮助中国规避投资风险。中国的“一带一路”能源投资需要更健全的多边框架。这类多边一体化进程在国际上很常见,大多是从促进地区经济发展变为维护地区安全稳定,最终实现地区机构的一体化。中国不会依赖西方主导的多边机构,而将从现有的多边体系中学习经验,进而建立中国或亚洲主导的多边合作机制,推动和保护“一带一路”的能源合作。

本文节选自《国际石油经济》2016年第八期文章《中国“一带一路”能源合作将由双边向多边转换》,作者余家豪(哈佛大学肯尼迪学院)。

上一篇:深海海底区域资源勘探开发将有法可依下一篇:国际新形势之下中国能源该如何发展?