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我国油气管网改革还需突破区域障碍

来源:本站 日期:2016-11-15 浏览量:

进入11月以来,“三桶油”相继向社会公开旗下油气管网信息,标志着我国油气管网设施向公平开放迈出了实质性的第一步。

油气管网改革还需突破区域障碍

政策“施压”

“三桶油”亮“家底”

10月26日,中海油在其子公司中海石油气电集团有限责任公司网站上公布了全部的天然气管网资产,中石化也在11月初发布了《中国石化油气管网设施开放信息公开公告》。中石油成为最后一个公布的企业,此次公开了管道分公司、西气东输管道分公司、北京天然气管道有限公司、西部管道分公司和西南管道分公司五家管道企业,和江苏、大连、京唐三家年1300万吨接收能力的LNG进口接收站。

相关数据显示,中国陆上油气管网总里程在2015年末达到了12万公里以上,“三桶油”拥有资产总里程的70%,也是国家绝大部分的长输干线管道的拥有者。

数据显示,我国油气管网中石油占85%,中石化占8%,中海油占5%,其他公司占2%。随着我国油气发展,特别是煤制气、煤层气、致密气、页岩气的逐步开发利用,迫切需要利用管网及其设施进行运输、储存,盘活现有资源。

接受本报记者采访的多位业内人士均表示,不论是“被迫”公开,还是信息不完全“半公开”,本次油气管网信息公开都符合国家能源局文件要求。未来再下发信息公开要求的文件时,或会涉及成本价格等更加具体的管网信息。

不论是业内专家还是企业人士一致表示,油气管网就好比高速公路,只有知道了路径走向,才能选择更便捷更好的路。

“管道的外部透明度有助于消除信息不对称,从中长期来看这是‘三桶油’必须要走的一步。”中国石油大学(北京)工商管理学院教授刘毅军对本报记者说。

对于部分人士关注的公开信息是否涉密的问题,金银岛能源部高级研究员梁津认为,一方面管道的具体坐标是核心机密,此次《通知》要求公布的管道输送介质、投产时间、长度、安全标准等内容基本上不属于标密范围,虽然没有正式公开,但很多信息网上都已能检索到;另一方面,如通报信息存在偏差,或将引起不必要的猜测,适得其反。未来,不论是油气管网改革还是对有意向分一杯羹的企业来说,信息公开应该不会存在太大阻力。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长郭焦锋对记者表示,推进管网信息公开,政府部门要推动中石油、中石化将每日的管输信息全部公开。信息公开后,可以依据其下游消费市场的需求情况,判断其管输信息的准确性。同时,第三方企业可根据信息,向“三桶油”申请管网设施开放。如遇阻挠,政府监管部门则有据可查。此外,从根源解决问题,推动管网设施的独立,让这部分资产成立独立的公司,管输费由国家定价,向能源供求方提供公平的输送通道。

油气管网改革还需突破区域障碍

实现第三方公平准入

监管是核心

改革一定是循序渐进的过程,油气管网改革存又存在自上而下的传导周期以及多方利益的博弈,步伐不能也不可能过快。“管网独立式大势所趋,但改革不可能也不允许一锤定音的情况出现。目前,不论是油气企业人事变动、系统改革需要较长时间还是均衡协调各方利益,这些现状的存在都是油气改革不具备快速推进的制约条件。”梁津说。

资料显示,20世纪80年代至今,美国和欧盟先后实施了天然气管道监管政策的改革,建设了独立开放的天然气管输系统,强化了对天然气管网(自然垄断环节)的运营监管,实现了管网的互联互通及向第三方提供接入服务。美国管道政策改革经历了20余年,欧盟也经历了10多年,可见改革需要时间逐步推进,不能一蹴而就。而且,欧美国家管道改革经历了从鼓励第三方准入到强制准入再到上中下游业务分拆的过程,同时不断加强和完善政府监管。这种循序渐近地推进改革的做法符合天然气产业运行的客观规律。

在天然气产业链中,上游生产和下游销售都属于非自然垄断部分,可以通过市场竞争提高效率,管道等基础设施具有自然垄断的性质,其高额的固定成本投入和相对低廉的运营和管理费用,决定了由单一企业提供管道服务更为有效,有利于降低整个社会的运行成本。管道的这种自然垄断特性使其并不面临市场竞争压力,在一定程度上还具有市场支配力。因此,要加强对管道的监管,避免垄断公司滥用其市场支配力,获取高额的垄断利润。

国际经验表明,第三方准入机制能够平衡中游管道所有者与上游生产者、下游消费者之间的经济利益,不仅有利于发挥基础设施的作用,还有利于吸引资本投入基础设施建设。

实际上,即使政府制定了第三方准入机制,垄断企业仍然有办法“偏袒”自己的纵向一体化合作者,排挤第三方。比如,可用管输容量和价格缺乏透明度,强制为第三方提供技术研究和其他服务等。严格监管第三方准入,可以在一定程度上抑制不利于市场竞争的行为。有学者认为,通过管道独立来避免这种行为是一种更为有效的解决办法。管道独立就是要分离并抑制中游与上下游运营中滋生的反竞争动机,减少反竞争行为发生的可能性。管道独立并不是一个目标,而是保证第三方准入的有效办法。最终能否实现一个有效率、积极竞争的天然气市场,才是衡量改革是否成功的重要标准。

因此,无论是推行管道第三方准入,还是实施管道结构性独立或所有权独立,有力的监管政策体系才是天然气管道改革的必要保障。

公开调度平台

破除区域管网节点性障碍

“信息公开能够实现资源共享和优化配置,提高管道利用率。目前在“三桶油”内部,整体的优化调整管输流向已经能够实现,但在“三桶油”之间乃至全国间的统一优化配置还无从谈起。管网公平准入能够解决部分油气开采出以后‘无管网可输送’,部分管网‘无油气可输’的结构性矛盾。管网之间的互联互通,有利于形成全国一盘棋的管网系统,确保能源供应安全。”郭焦锋对记者说道。

石油石化关系国计民生,在涉及“深水区”的改革中,尤其是我国的油气管网又是自然垄断和稀缺资源类国有企业,在改制重组中面临着重重障碍。

梁津表示,当天然气管输价格和成本监审改革的势头从跨省长输管网延伸至省内管网,被视作“中间环节”和降成本最大障碍的省级天然气管网及城市燃气管网,才是应该重点推进和改革的环节。

一位不愿具名的业内人士也对本报记者表达了相同观点,紧盯“三桶油”的数据毫无意义,目前省级管网和城市燃气管网价格体制并未完全理顺、油气管网改革涉及较少。如果把三桶油手中拥有的管网和省级管网、城市燃气公司比喻成“上中下游“,那么“中下游”才是应该重点监管和改革的领域。目前不仅需要三桶油公开信息,各省市的油气管网配套改革办法也应尽快出台,辅助油气产业链整体的改革。

管网第三方准入不仅需要自上而下推进,也需要自下而上促进。建立真正的运销分离、建立独立的管网公司,目前还需要管网互联互通的过渡平台,让经营者对各省市基本情况有一定了解,并以提高效率为目的,将企业连接到一起。“资源集中的地区和企业以及管网未覆盖的区域,都需要这样的公开调度平台和管网调度中心在现阶段进行统筹和管理。”郭焦锋说。

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