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胡奥林 的个人博客

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“管住中间”已经成形,“放开两头”值得期待——《关于加强配气价格监管的指导意见》发布后的思考

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日前,国家发改委发布《关于加强配气价格监管的指导意见》(以下简称《指导意见》)。 此,连同2016出台的《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》,遵循国家提出的管住中间、放开两头天然气价格改革总体思路,我国天然气中游运输和下游城市配送环节已基本形成管住中间的政策框架。

按照我国天然气管理权限,城镇天然气销售价格由省级政府部门管理和制定。通常,省级政府价格主管部门授权市和县级政府制定本地天然气终端用户价格。实践中,地方政府一般是将城镇配气价格与上游天然气出厂价及中游管道运输价(或合称城市门站价)捆绑在一起,制定城镇燃气销售价格。由于全国各地经济社会发展程度不同、天然气市场发育及成熟度有别、消费水平各异,特别是国家没有统一的城市配气价格的定价规则,尤其是资产收益率、管网折旧年限、天然气损耗率、成本构成及其配置等一些关键定价参数缺乏的取值标准,致使全国各地的天然气配气价格不尽相同,有的差别很大。例如,北京、上海、成都和重庆的居民用气配气价格分别为每立方米0.83元、1.23元、0.57元,在销售价格中的占比达30%40%。而非居民的配气价格水平普遍高于居民用户,配气价格在1/m3以上的城市比比皆是。

城镇燃气销售巨大的进销价格差,在带给城镇燃气公司丰厚利润的同时,也加大了城镇燃气用户特别是非居民用户的用气成本。不但降低了天然气与替代能源的价格竞争力,也引起了资本和科技投入更大、经营风险更高的上游天然气勘探开发业和中游管道运输业的不满,改革呼声强烈。

《指导意见》顺应我国天然气市场发展和价格改革的目标和方向,指出了城镇配气的公用属性和自然垄断属性,要求各级政府严格监管。提出配气价格应按照准许成本加合理收益的原则制定,并规定供销差率(含损耗)原则上不超过5%;核定价格的投资收益率不超过7%,经营期不低于30年。显而易见,这些定价参数中的控制性指标将有效约束配气成本,最终降低过高的配气价格,拉动当前处于低迷的我国天然气市场需求。

除了规范配气价格的制定、成本配置、校核和监管外,《指导意见》的另一个重要作用是有助于推进天然气下游市场开放,即放开天然气销售价格2015年,国家发改委在初步理顺非居民用气门站价格后,开始逐步推进放开上游天然气价格。一是先后支持成立了上海和重庆两个国家级石油天然气价格交易中心,鼓励天然气供用双方通过交易平台实行价格随行就市的天然气现货交易。二是在201611月初,决定在福建省开展天然气门站价格市场化改革试点。三是在201611月中旬放开实行了近30年的化肥用气优惠价格。四是在进入20162017年冬季取暖期后,默认中石油和中石化对非居民用气价格自主上浮0.150.20/ m3,开创了市场化定价的先河。相比之下,放开两头之一的天然气下游销售价格却至今没有任何动作或方案,放开的办法和实施路径也未见报道。

事实上,依笔者之见,在之前我国城镇燃气实行经营许可证制度和城镇燃气价格由政府管理和制定的背景下,放开天然气销售价格不具备实施的制度环境和操作可行性。现在,在国家发改委发布的《指导意见》中,首先明确,燃气企业向用户提供燃气配送服务,通过配气价格弥补成本并获得合理收益,由地方政府核定独立的配气价格。这段表述的内涵是,与天然气管道运输一样,城镇燃气企业的天然气配送服务与销售是可以分开的。这样便为另立天然气销售环节埋下了伏笔,以尝试放开天然气销售价格的既定目标。

然而,需要清醒的是,放开两头绝不像管住中间那样轻松。北美和欧洲天然气价格市场化发展的历程和经验表明,气价改革不仅需要政府的魄力和决心,更重要的是必须与天然气产业链各环节的体制机制改革相匹配。首先是在天然气上游,应该有足够的天然气生产商、供应商或气源形成气与气的竞争;其次是中游天然气管道输送与天然气生产和销售业务分离,公平无歧视向任何第三方开放;第三是在城镇燃气市场,允许合乎要求的大用户(通常有年用气量的规定)直接向天然气供应商或销售商购气,再用城镇燃气公司的管道(网)配送气;第四是天然气购销方式向短期合约和现货交易转变,并建立天然气现货交易市场(中心)和推出天然气期货合约交易。其中,放开上游天然气价格是指放开天然气井口(交易价),放开天然气销售价则是指放开天然气销售公司(二次经销商)的销售价,而非我们通常认为的放开城镇燃气公司的终端销售价。对比我国现行天然气产业链各环节的管理体制和运行机制及价格形成机制,放开两头价格的许多条件还不具备或是还处在初步尝试阶段。深化改革之路还任重道远且肯定会更加艰难。

尽管如此,近两年连续出台的天然气产业链价格改革举措和今年5月中共中央和国务院发布的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》表明,国家已充分认识到我国天然气价格改革的必然性、难点和突破点,正以解决价格改革的主要矛盾为抓手,规划实施路径,有序予以推进并已取得显著进展和成效。因此,我们完全有理由相信,通过落实国家已发布的天然气上中下游各环节的改革和监管要求,放开两头的天然气价格改革方针在十三五期间必定会取得重要突破。


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