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林伯强:天然气改革要公平准入制度

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 在天然气市场化改革进程中,体制改革的起点应首先着眼于上游生产领域同长输管道运输环节的分离,通过放开勘探、开采环节形成生产领域竞争,提供多样化的供给来源;然后,进一步实现管道运输中的运输服务和销售活动的分离,建立无歧视的管道接入机制并建立现货市场中心,培育竞争性的批发市场,这是除了价格之外,建立竞争性天然气市场的最关键一环,最后是进行零售市场的市场化改革。
   天然气产业上游的勘探、开发环节自然垄断性相对较弱,在这一环节中应该促使各企业间充分进行有效竞争,很重要的方面就是建立公平的上游市场准入机制。
   油气行业的民营参与问题一直是讨论的热点,更宏观地说,能源行业的产权多元化应该是今后整体能源改革需要特别关注的重点。
   2010年5月国务院公布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中指出:“支持民间资本进入油气勘探开发领域,与国有石油企业合作开展油气勘探开发;支持民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道输送设施及网络。”这至少表示了对民营资本进入油气勘探领域给予了政策肯定。事实上,如果大量民资进入天然气上游领域,那么我国天然气行业将进入一个新的发展阶段。
   考虑各国天然气市场开放的经验,基于目前我国中石油、中石化垄断天然气上游勘探、开发,对天然气生产、运输、销售实行一体化经营的情况,在天然气市场化改革进程中,体制改革的起点应首先着眼于上游生产领域同长输管道运输环节的分离,通过放开勘探、开采环节形成生产领域竞争,提供多样化的供给来源;然后,进一步实现管道运输中的运输服务和销售活动的分离,建立无歧视的管道接入机制并建立现货市场中心,培育竞争性的批发市场,这是除了价格之外,建立竞争性天然气市场的最关键一环,最后是进行零售市场的市场化改革。
   如果确立了这一整体改革思路和步骤,就需要相应的政策和制度设计保证每一阶段目标的实现。应该说,天然气工业改革会是一个相对缓慢的过程。但是,确立改革的方向,并且在有机会的时候抓住时机改革,或者改革设计上预留空间,都是成功改革所必须具备的。我国可能通过这种循序渐进的改革,在生产和批发领域形成竞争的基本格局后,政府仅对管道输配费率进行管制,最终走向监管下的竞争城市化模式。
   现阶段在考虑价格改革的同时,对体制改革相对简单的环节应当同时考虑。天然气产业上游的勘探、开发环节自然垄断性相对较弱,在这一环节中应该促使各企业间充分进行有效竞争,很重要的方面就是建立公平的上游市场准入机制。国外天然气工业发展的历程也说明,发展初期常常是只有几家大型企业掌控,伴随产业的发展,天然气投资也逐渐呈多元化态势,天然气的垄断格局也得以打破。
   目前,我国在上游领域市场进入方面,现行的天然气矿权制度主要采取特许制,未普遍采取招标方式发放矿产许可证,也没有制订更为严格的矿产许可证延期条件,将不能促使拥有许可证的公司积极勘探。
   在准入资质问题上,因为无论天然气的勘探还是开采都需要高投入,所以企业要达到一定的注册资本才能够保证勘探开发的顺利进行。产业上游准入制度应当详细地规定注册资本、专家人数、技术安全、环保等方面的“最低进入门槛”。就有这样的说法,民营企业进入勘探开采环节的注册资本至少要达到100亿元。同时,天然气勘探、开采环节技术要求较高,因此在放宽新企业准入条件方面应该从引进技术为主考虑,准入企业可以是中外合资企业和外资企业,或者国内拥有先进开采勘探技术的企业。勘探风险大、开发资金回收周期长,资金使用量大,因此需要协助企业在资本市场融资获取资金,以及其他优惠政策,降低企业风险。
   在进入方式上,可以实行招标租赁制。天然气勘探的周期一般5年左右,天然气监管机构可以每隔几年组织天然气勘探开发区块的公开租赁招标。监管机构向社会就出租区块、租赁期限、租赁条件和与招标相关的其他信息发布公告,确保所有具有勘探开采技术实力的产业参与者能够获得全部相关信息,并公平参与申请探矿权和采矿权的竞标。监管机构组织专家对所有投标企业的技术能力、财务状况和安全、环保水平进行评估,全面了解企业的地质分析报告、勘探开发及生产计划。
   在经审查合格的企业中选择最优秀的企业获得天然气勘探开发的许可证,获得某区块的租赁权,整个过程都需要向社会公开。同时还要建立区块收回机制,获得租赁权后长期不进行勘探开发,需要收回重新公开招标。租赁期结束,租赁方可以申请延长一定的租赁期;如未申请则收回其租赁权。特别是开放一些规模较小和开采难度大,而且利润率不高的小型气田,这样,既可以实现资源的充分利用,又可以培育具有竞争实力的中小型石油天然气民营企业。
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