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林伯强:加快天然气价格改革的三个阶段

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天然气是目前短期替代煤炭的最具潜力的能源。虽然我国天然气发展起步较晚,但是,近年来天然气“爆发式”的需求增长和国际天然气供应四大通道的打开,使得天然气有望迅速提高在能源结构中的比例。目前我国天然气价格明显低于进口天然气价格。因此,天然气行业改革成为能源改革的一个重要议题。
   根据国际经验和教训,伴随着天然气价格改革,我国的天然气市场由现在的政府管制发展到完全竞争性市场,可能会经历时间界限不是非常分明的三个阶段。
   我国天然气价格至今由政府严格管制(第一阶段)。我国天然气在一次能源中的消费比例一直很小,种种问题不足以引起重视,政府对天然气交易采取行政定价、严格管制。天然气的销售路线和输送路线一致,决定了销售必将受到管道公司的左右和约束。
   管输公司垄断了天然气的运输与销售,处于下游的天然气消费者只能接受管道运输公司的捆绑式价格。市场化程度低下无法形成竞争价格。这种定价方式常常导致价格人为压低,抑制了天然气的有效供应,一旦经济发展对天然气的需求急剧增长,天然气短缺就是必然后果。事实上,美国的天然气在价格管制下,中西部和东北部在1976年冬天就出现过供应危机,危机的出现迫使美国政府开始寻找新的天然气定价方法。
   第二阶段是一个过渡竞争阶段。这一阶段改革最为复杂和多样化,首先表现为改革天然气定价机制。我国的天然气供给原则是适度开发国内资源,加大国际资源购买的力度。由于国际气价较高,随着进口气的增加,进口天然气必然会倒逼国内天然气价格改革。相对于调高价格,价格机制改革更重要;至少应该改变一线一价和历史遗留的价格混乱局面,对区域输气管网,政府按照不同的片区划分,形成一个区域一个价,改革可以从一些工业用户开始,再逐步过渡到居民用户。
   发展中国家的能源补贴有其合理性,但常常采用压低终端价格的消费者补贴,通常没有特定目标群体,不利于效率和公平。因此,我国的天然气补贴方式需要改革,除了透明之外,还需要精心设计直接针对贫困人群或特殊行业的补贴。
   在天然气价格改革的前提下,必须考虑对管线使用权的放开,由此促进竞争性市场发展,开始逐步形成天然气市场化体系。通过开放管道运输,允许分销公司和大的终端用户绕过管道公司,从生产者处直接购买天然气,再经由管道输送到消费地,形成非歧视性的开放接入运输服务。提供公开接入管道服务的公司可以收取公开的接入费,但相关的服务条款和接入费率仍由政府制定监管。
   第三阶段是一个充分市场化过程。这一阶段管线输送和销售分离,完成天然气向完全竞争市场的转变。此后,天然气销售业务与管道运输业务分离,并由不同的机构处理,管道公司不再购买或销售天然气,而是成为承运人。输气公司只从事管输承运服务并不能对托运方有任何歧视,上游的生产商和下游的配售商能够在天然气批发市场里找到合适的购买者和供应商,天然气由市场定价,某一地区原则上只有一个市场价。在运输价格的确定上,允许管道运输的使用者出售已经预订的富余容量,提高天然气的运输效率,使管道公司能够保持供给合同与公司的运输合同相匹配,从而减少价格扭曲。
   至此,天然气批发市场的交易将逐渐从井口转移到管网中枢,也就是省际和地方管线的结点。这些结点允许市场参与者从多个独立的来源取得天然气,运往不同的市场,分散了供给风险,最小化天然气购买和运输成本,这些结点可以发展成为现场交易市场。总体来说,伴随着天然气市场的价格改革,并配套施行一系列法律和政策,是一个逐步取消对天然气行业管制,转向市场竞争的过程。
   也就是说,对于未来我国的天然气市场的“教科书式的想象”是,输送管道网覆盖密集,无论哪种来源的天然气,都能够到达任何管道的终端市场上销售;同时,天然气终端的批发和零售环节都引入竞争,终端用户有权选择供应商。那时天然气输送和储存的价格应该受政府管制,而其他部分则交由市场定价,由供需决定。管制定价部分主要是指对管道输气费和储存费的确定,可按照服务成本法来定价,但由于这种定价方法对管道公司降低成本、提高运营效率缺乏激励作用,还可以采用其他鼓励性管道输气费方法,使管道公司与其用户共享效率提高带来的收益。
   事实上,1988年美国建成了第一个管网中枢,之后陆续建成50多个管网中枢。如今,美国大多数的天然气贸易都是在大型管网中枢和市场中心进行的,这种交易方式深受天然气批发市场的经纪商和其他参与者的欢迎。美国的实践证明,取消市场管制的政策是可以成功的。有关数据说明,从1989年天然气井口价完全放开开始,美国的天然气产量增加了31%,天然气行业在改革后快速发展。
   从世界能源发展来看,天然气长期价格基本随原油价格同起同落,并与其他替代能源保持一定的比价关系。随着国际政治因素等原因,天然气的地位近年来很快上升,与原油的等值差价趋势不断缩小。随着我国天然气进口扩大,油气价格的正相关性将对我国天然气价格上涨产生很大压力。
   天然气工业体制改革的过程,就是天然气价格改革和市场化的过程,是一个价格逐步上涨的过程。天然气价格改革是整体行业改革的关键,无论采取何种定价方式,都将与国际市场接轨,最终使天然气价格与石油价格形成比较合理的比价关系。
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